刘武军 赵鹏飞
2022-12-29
文章来源：《中国职业技术教育》2022年第29期。刘武军，赵鹏.多元治理视域下中国特色学徒制研究[J].中国职业技术教育，2022（29）：18-23+46。
摘要：学徒制是职业教育人才培养基本模式，也是关于学徒人力资本投资的制度。学徒人力资本投资主体及利益攸关者多元化，为学徒制多元治理提出了要求，也创造了条件。中国特色学徒制前期探索表明，我国的学徒制多元治理还存在着宏观治理不到位、中观治理有错位、微观治理有失位等基本问题。加快完善学徒制宏观治理机制、加强中观治理制度设计与市场主体培育、深化学徒制微观治理改革，重构重要利益攸关者参与的多层次多元治理体系，是支撑中国特色学徒制高质量发展的根本保障。
关键词：中国特色学徒制；学徒人力资本；多元治理；治理体系
学徒制是职业教育制度与劳动用工制度相结合的制度，也是关于学徒人力资本投资的制度。世界各国学徒制实践经验表明，学徒制对于提升一国专用性人力资本生产要素质量、促进劳动力有效供给和高质量就业、推动经济高质量发展起着重要作用。党的十九届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五远景目标的建议》提出，要“加大人力资本投入，增强职业技术教育适应性，深化职普融通、产教融合、校企合作，探索中国特色学徒制，大力培养技术技能人才。”加大学徒人力资本投入，加速专用性人力资本的有效积累和使用，增强中国特色学徒制的产业适应性，已成为国家层面的战略选择。以2014年国家层面开启具有时代意义的中国特色学徒制前期探索为起点，至“国家推行中国特色学徒制”被写入2022年5月新修订实施的《职业教育法》（以下简称“新职教法”），历时八年，学徒制正式登上职业教育的舞台，成为专用性人力资本投资的重要制度之一。
一、学徒制多元治理的逻辑起点与运行机理
（一）学徒制多元治理的逻辑起点
1.人力资本投资的正外部性，对学徒制多元治理提出了要求
实践研究表明，人力资本投资具有显著正外部性。个体对自身进行人力资本投资不仅能增加自身的知识、技能和收益，还能产生知识与技能的外溢，从而使社会其他群体获益。学徒人力资本投资亦是如此。学徒人力资本投资主要包括教育培训、卫生保健和劳动力流动三个方面。在这其中，教育培训是学徒人力资本投资最核心的内容，也是学徒人力资本形成的最主要的方式。教育培训不仅能增强学徒个体的就业能力，使其获得更高收益，社会的劳动生产率和道德水平等也将因社会平均教育培训水平的提高而提升，由此带来明显的社会经济、道德和政治效益。卫生保健是学徒人力资本投资不可或缺的内容，学徒个体的身体素质，在一定程度上影响着人力资本的积累和使用效率。对学徒个体的卫生保健进行投资，不仅能增强学徒个体的体魄，减少因健康原因引起的学徒人力资本积累不足和劳动生产率的下降，还能降低因个体疾病导致的社会支出。另外，学徒个体的合理流动，对于实现人岗匹配，优化社会人力资本配置具有重要作用。
因此，对学徒人力资本的投资，不仅是学徒个体及其家庭的“私事”，也是关于整个社会的“公事”，社会理应为学徒人力资本投资所产生的正外部性进行合理补偿。而建立学徒人力资本投资制度，将学徒人力资本投资的外部性内部化，鼓励投资参与者加大投资供给，为政府干预学徒人力资本投资提供了前提，也为学徒制多元治理提出了要求。
2.利益攸关者多元化，为学徒制多元治理创造了条件
利益攸关者（stakeholders）是指那些能影响组织目标实现或组织实现目标过程中受到影响的所有个人或群体。利益攸关者包括核心利益攸关者、战略利益攸关者和环境利益攸关者三类。其中，核心利益攸关者对组织的存在和发展起关键作用，战略利益攸关者是指那些在组织面临特定危险或机会才显得重要的人员或组织，而环境利益攸关者则是企业所面临的外在环境。虽然利益攸关者对组织存在影响或被组织所影响，但并非所有的利益攸关者都会被纳入共同治理的范畴，这既不可能，也没有必要。实践证明，利益攸关者越重要，组织对其的依赖程度越大，其参与共同治理的价值就越大，而那些具有影响力、合法性与紧迫性的利益攸关者是最值得关注的。因此，有效界定与合理认定利益攸关者极为重要。
一般而言，学徒人力资本投资会涉及学徒个体、家庭、学校（含培训机构，下同）、企业以及政府五个基本主体。由于学徒个体是学徒人力资本投资的具体执行者，也是自身及家庭投资利益的代表，而学校本质上是政府实现人力资本投资的政策工具，从这个意义上来说，学徒个体、企业以及政府构成了学徒人力资本投资的真正主体，三者共同决定了学徒人力资本投资强度、投资质量以及使用效果，因而也是学徒人力资本投资的关键利益攸关者和学徒制治理的核心主体。
而且，由于为学徒个体提供的教育培训是一种典型的准公共产品，具有部分排他性和竞争性，既需要政府适当干预，也需要发挥市场机制作用。比如，政府投资不足，就会增加学徒个体或企业的投资支出，降低学徒个体或企业参与学徒制的积极性，继而影响到人力资本积累的效果；但政府投资过多，又有可能降低本应由学徒个体或企业所承担的投资，形成投资的“挤出效应”。与此同时，由于实施教育培训的主体主要是企业和学校，为提高教育培训质量，尽可能减少因企业或学校能力不足，以及学徒个体、企业和学校三者的串谋（如以学徒制培养为名套取政府资金和文凭等）导致的政府投资低效或失败，也需要引入市场竞争机制。此时，政府往往会通过竞争性的制度安排来实现对学徒制项目实施的有效监督和管理。比如，通过政府委托或政府购买服务等方式，引导第三方机构或组织（如标准委员会、行业组织、工会组织等）参与学徒人力资本投资全过程，由此衍生出除学徒个体、企业、政府三类关键利益攸关者之外的重要利益攸关者，而这也为建立利益攸关者共同参与的多元治理体系创造了条件。
（二）学徒制多元治理的运行机理
尽管从形式上来看，学徒制是一种人才培养模式，但就本质而言，学徒制是一种关于学徒人力资本投资的职业教育制度。推行学徒制的根本目的，就是要形成学徒人力资本持续投入机制，推动专用性人力资本高效积累和使用，满足产业发展对人才的需求。
制度是一种关于人的社会行为的“游戏规则”，是通过对人们之间相互关系的系列约束来实现良好的社会秩序之目的。学徒制也是如此，由于学徒人力资本投资会涉及多个利益攸关者，为了抑制各利益主体可能出现有损于共同利益的不合理行为，需要通过制度安排来减少各方行动的不确定性，增强行为预期。换言之，学徒制作为一种制度安排在一定程度上形成了各利益攸关者达成契约所需要的交易成本，也体现了各方博弈的结果。当学徒制出现低效运行以至于各利益主体认为参与学徒人力资本投资无利可图，且改革的思想基本趋于一致之时，在各利益主体的倡导和推动下，学徒制就有了改革的动力和要求。学徒制多元治理的运行机理如图1所示。学徒制多元治理由两部分组成：一是以学校、企业、学徒个体为治理主体，以校企双元育人为核心的内部治理；二是以政府和第三方机构或组织为治理主体，以法律政策支持以及管理、监督与评价为核心的外部治理。
学徒个体、企业以及学校三者共同构成了学徒制微观治理的基础：在这其中，学校与企业通过订立契约，结成利益共同体，共同实施招工招生一体化，共同参与学徒培养全过程；学徒个体与企业签订劳动合同，形成利益共同体，参与学校理论学习和企业岗位培养，实现学徒人力资本积累和使用。学徒制内部治理的基本特征是学校和企业根据岗位培养目标，结合学徒个体的需求和特点，共同制定并实施人才培养方案，并通过PDCA（计划—执行—检查—修正）循环不断改革和完善学徒培养。
学徒制外部治理主体主要包括政府与第三方机构或组织。尽管第三方并不属于学徒人力资本的直接投资者，但也是学徒制外部治理的重要主体。政府通过委托或政府购买服务等方式，赋予第三方权利和责任，从而使其成为重要的利益攸关者。比如，第三方参与建立学徒制质量标准，对学徒制培养进行监督、评价和结果反馈，为学徒制内部治理改进提供指导等，同时也为政府完善学徒制法律政策提供建议或依据。政府是学徒制人力资本投资的直接主体，也是外部治理的关键主体，政府通过制度设计，构建学徒制治理框架，调动社会各方力量共同参与学徒人力资本投资，通过规定各利益攸关者的权利、责任以及行为方式，平衡协调各方利益冲突，引导各方朝着共同治理目标发展。各治理主体通过SDCA（标准—执行—检查—修正）循环，不断改革和完善学徒制外部治理。
二、经济发达国家学徒制多元治理的历史背景及基本经验
20世纪70年代末，伴随着经济社会的发展，以科层制为特征的政府管理体制积弊日益深重，政府愈发难以有效回应社会需求，改革和重塑政府，改变原有的政府管理方式，构建多元治理体系，成为经济发达国家共同的呼声。在英、美等国的倡导下，经济发达国家开启了一场影响深远的新公共管理运动。
新公共管理运动的核心是主张重新定位政府职能，引入市场机制改革政府管理，通过放松管制，开展公共服务代理化，并在管理方式和方法上师法企业，提升政府效能，增强政府回应性。由于政府的能力是有限的，只有有所不为方能有所作为，政府要做其应该做的且擅长做的，而把其他的交由市场去完成。要克服政府为官僚政治服务之弊政，改善政府服务绩效，必须引入竞争机制。政府职责是“掌舵”而不是“划桨”，要加快完善政府宏观管理方式，建立“企业家政府”，强化业绩或成果为导向，因为无论是企业还是政府，在管理过程方面，两者在本质上是没有区别的。通过在公共部门引入市场竞争机制，公共部门与私人部门以及公共部门之间开展竞争，可以有效提升公共物品和服务的供给效率。与此同时，长期的委托代理关系以及事后的声誉机制，可以有效降低因非对称信息产生的逆向选择和道德风险。新公共管理运动推动了经济发达国家对政府职能的重新定位，开启了政府从“管理”“控制”向“治理”“服务”的革命性转变。
在这种背景下，经济发达国家开始对学徒制进行改革和重构，逐步形成学徒制多元治理新格局，有力地促进了学徒制发展，加速学徒人力资本的投资积累和使用，基本经验如下。
（一）重视学徒制多层次多元主体治理体系构建
经济发达国家学徒制治理体系分为宏观、中观、微观三个层面（图2）。宏观层面治理主体主要是各级政府（含教育管理部门），其基本职责是为学徒制提供法律政策支持和保障，并对学徒制改革发展进行规划和指导。中观层面治理主体主要是第三方机构或组织，在这其中，既有政府委托的具有官方性质的第三方机构或组织如学徒制委员会，也有通过政府购买服务方式参与的社会组织，如行业协会、青年和学生组织等。中观治理职责主要涉及确定学徒制准入条件、培养要求、质量标准、评估内容、技能鉴定、管理要求等。治理的核心是对学徒培养提供有关标准和指导等支持，并进行监督和管理。第三方机构或组织是学徒制法律政策落实的关键主体，通常也会参与国家层面或行业层面的学徒制系统设计、参与制定并实施学徒培养政策。微观层面治理主体是学徒个体、企业、学校，其主要职责是招收学徒、培养与评估反馈。
经济发达国家学徒制发展经验表明，构建多层次、多元合作与协同的学徒制共同治理体系，对于学徒制政策制定和实施至关重要。通过建立“社会合作伙伴”参与机制，不同利益攸关者需求得以充分表达。与此同时，各相关主体各司其职、充分利用自身优势，能够有效遏制集体行动中的机会主义，保障学徒制质量。比如，欧盟理事会为欧盟各成员国给出了推动学徒制高质量发展的良药：即在学徒制项目设计、实施和管理过程中，要加强与各相关利益方（如行业协会、中介机构、教育和培训机构、青年和学生组织、地方或国家当局等）建立起合作伙伴关系，形成学徒制多元主体治理体系。
（二）重视学徒制多元治理的法制化规范化
经济发达国家极为重视学徒制多元治理的法制化规范化，主要体现在：一是重视构建学徒制多元治理的法律框架。即政府通过制定完善学徒制相关法律，明确主要合作伙伴如职业培训提供者、企业、学徒个体以及其他相关社会合作伙伴等诸多方面的角色、权利与责任以及合作机制。通过规范各主体的行为，促使其在法律框架内行动。比如，英国实施的《学徒制、技能、儿童与学习法案（2009）》和《教育法（2011）》，明确了学徒制总体框架，规范了培训主体资格、学徒与企业的雇佣关系及相应的权责等，为学徒制多元治理提供了法律支持；德国的《职业培训条例（1969）》和2013年更新的《职业培训条例》以及各州政府制定的《框架教学计划》，分别从宏观、中观、微观层面，规范了学徒制治理主体的权利、责任以及治理内容；法国的《学徒制法案（1971）》《社会现代化法案（2002）》等，为学徒制的发展提供了完善的法律支撑和保障，并使学徒制多元治理有章可循；而西班牙于2012年颁发《1529/2012号皇家法令》，对教育机构与企业在职业教育培训方面的深度合作进行了规范。二是重视建立规范透明的利益攸关者协调和决策机制。利益攸关者之间开展建设性、持续性的沟通，有利于建立起相互的信任和尊重，协调各方利益冲突，解决学徒制实施过程中的各种问题。经验表明，法律措施的保障和合作伙伴之间的流畅沟通，是学徒制项目成功实施最基本的条件。三是重视学徒制成本收益分析。通过建立学徒制财务模型，测算利益攸关者之间的成本消耗和收益，并以此作为政府出台有关支持政策的依据。
（三）重视市场机制在学徒制多元治理中的作用
开展学徒制，与发展其他公共事务一样，需要充分发挥市场机制的作用，调动社会各方的力量参与共同治理。此时，作为学徒制多元治理主体中“老大哥”角色的政府，需重新界定自身职责，摒弃以往注重学徒制微观管理的做法，专注于发挥学徒人力资本投资的促进者和监管者的角色作用，推动社会合作伙伴为学徒制共同利益而努力。要将一些事务如促进学徒制项目合作伙伴相互间的对话沟通、学徒制标准制定、学徒制质量评估等，交由国家研究机构、负责职业教育管理的政府机构或者职业教育理事会之类的中间机构去完成。
在这种治理理念指导下，政府开始侧重于学徒制的宏观管理，并将其他相关事务交由市场决定。比如，英国政府通过竞争性制度安排，培育了以培训机构、高等教育机构、继续教育学院等为代表的学徒培训供给市场和以雇主为代表的学徒培训需求市场，并赋予学徒制委员会、教育与技能资助局等机构监管培训提供者和雇主的职责，保障学徒制质量。又如，各经济发达国家政府通过购买服务的方式，引导行业技能协会、工商业专业团体等与行业企业密切相关的组织，为学徒制项目提供最新的行业技能，支持中小企业开发职业课程，并通过灵活的安排以满足职业培训学校和企业的某些特定需求。
三、中国特色学徒制多元治理面临的主要问题与形成原因
中国特色学徒制前期探索表明，中国特色学徒制多层次多元治理体系有待健全，还存在着宏观治理有不到位、中观治理有错位、微观治理有失位等基本问题，这些问题已成为制约中国特色学徒制高质量发展的瓶颈，其主要原因如下。
（一）学徒制法律政策体系和管理机制不健全，是导致学徒制宏观治理不到位的主要原因
一是在国家层面，学徒制政出多门，有企业新型学徒制和现代学徒制，存在着政策来源不同、政策力度不一的情形。尽管新职教法将两者统称为中国特色学徒制，为国家层面的学徒制政策统一提供了前提，但要实现两者协同还尚需时日。二是无论是国家还是省级层面，都存在学徒制法律不全，专门的中国特色学徒制管理机构缺失，学徒制多元治理框架不清晰等情况。三是在省级层面，各地的学徒制支持政策的协同不足、合力不强、精准度不够。政策执行“一刀切”的情况较为普遍，缺少基于不同区域、不同行业成本收益测算基础上的学徒制精准施策研究与实践，政策实施效果也缺乏评价。四是新职教法所涉及的法律政策还有待省级层面进一步细化和具体化，使其具有可操作性。
（二）第三方机构或组织参与不足是导致学徒制中观治理缺位的根本原因
第三方机构或组织是学徒制中观治理的重要主体。学徒制第三方参与不足主要体现在两个方面：一是学徒制第三方机构或组织发育不全、参与能力不足。比如，行业组织作为企业利益的代言人和维护者，在沟通政府、制定行业人才需求标准和质量标准以及开发最新技术技能方面具有显著优势，是学徒培养过程中不可或缺的角色，但由于目前大多数行业组织基于生存的压力，且由于缺少法律政策方面的支持，因而难以有效参与学徒制治理。又如，由于专业化的学徒制第三方监督与评价机构缺乏，学徒制质量评价仍以校企自我评价为主，外部监督与评价缺位。二是学徒制中观治理机制不健全。目前，学徒制工作开展主要靠政府推动，其他治理主体的参与意愿和动力仍显不足。
（三）对项目管控不严以及微观治理主体协同不足是导致学徒制微观治理失位的关键原因
中国特色学徒制前期探索表明，由于缺少有效管控，以学徒制为名，套取学徒制政策红利的情况偶有发生。比如，学徒个体为了一纸文凭或者培训证书、学校或培训机构为了获得生均拨款或培训经费补助、企业为了廉价的学徒用工或获取学徒制专项资金补助，微观治理主体合谋各取所需，不仅没有实现高素质技术技能人才培养的目标，也给社会带来不良影响。而且，由于学校与企业之间协同不足，学校理论教学和企业岗位培养“两张皮”的情况依然突出。再者，由于学徒个体与企业之间劳动法律关系界定不清晰，学徒个体与企业之间协同不足，学徒个体的积极性以及学成之后的留用率都受到很大影响。
四、健全中国特色学徒制多元治理体系的建议
新职教法的实施，为中国特色学徒制发展指明了方向，提供了法律保障。新职教法明确了第三方机构或组织如工会、中华职业教育社等群团及行业协会等社会组织参与职业教育的权利和义务，规定了其在“参与制定职业教育专业目录和相关职业教育标准，开展人才需求预测、职业生涯发展研究及信息咨询，培育供需匹配的产教融合服务组织，举办或者联合举办职业学校、职业培训机构，组织、协调、指导相关企业、事业单位、社会组织举办职业学校、职业培训机构”等方面的准入资格。新职教法也赋予了职业学校、职业培训机构、企业和行业组织等根据办学能力、社会需求，依法开展职业培训的权利。这些举措奠定了学徒制多元治理的主体基础，为多元治理创造了条件。因此，要结合学徒制治理国内前期探索，参考经济发达国家学徒制多元治理的一些有益做法，充分发挥我国的制度和政府治理优势，以完善学徒制宏观治理机制、加强中观治理制度设计与市场主体培育、深化学徒制微观治理改革为核心，重构重要利益攸关者参与的多层次多元治理体系，助力中国特色学徒制高质量发展。
（一）加快完善学徒制宏观治理机制
一是要在新职教法的基础上，加快研究建立学徒制专项法律，构建学徒制多元治理的制度框架体系，明确各治理主体权责利，健全沟通协调机制，促进各治理主体之间良性互动。二是要加快研究建立国家和地方政府层面的中国特色学徒制管理机构，统筹推进中国特色学徒制工作。地方层面的学徒制管理机构应在新职教法的指导下，协助地方政府分区域分行业制定相关学徒制支持政策，打好政策“组合拳”，形成政策叠加效应。
（二）加强中观治理制度设计与市场主体培育
一是加强学徒制中观治理制度设计，完善第三方参与治理机制。要重点明确工会、中华职业教育社等群团在学徒制治理中的基本职责以及治理领域，发挥其在第三方治理中的关键作用。比如，要加快完善工会在学徒制权益保障领域中的治理，落实新职教法和《工会法》赋予工会的权责，维护学徒合法权益。委托工会协同政府劳动行政部门和企业代表，建立学徒劳动关系三方协调机制，依法界定学徒个体和培养单位之间的责权利。支持工会牵头研究解决学徒劳动关系方面的重大问题，切实保障学徒个体各项基本权益；要充分发挥中华职业教育社的组织优势，赋予其在学徒制第三方治理中的中坚地位，支持中华职业教育社在第三方评价、质量监测与评估等基础性工作方面开展工作。
二是优化政策支持，培育治理主体。通过加大竞争性制度供给，激励相关主体参与学徒制。比如，通过政府购买服务等方式，增强行业协会参加学徒制治理的能力，发挥行业协会作为政府与企业之间的桥梁作用，协助学徒制管理机构制定和实施学徒制行业标准、学徒岗位标准等工作；通过政府委托课题等方式，发挥全国及省级学徒制专家组织以及各类社会研究机构的智库作用，在学徒制管理体制机制、学徒制成本收益测算、学徒制政策支持体系等重点领域开展研究，为学徒制改革发展献计献策；通过完善政策支持，建立新业态行业协会培育、学徒培训机构培育等长效机制。
（三）深化学徒制微观治理改革
一是健全学徒制准入与退出机制。建立基于学校、培训机构、企业参与学徒制培养的市场机制，规范学徒培养主体准入资格。完善学徒培养质量评价标准，加强学徒制质量监管，建立学徒培养主体退出机制。二是规范学徒个体的权利和义务。加强学徒个体权益保障，比如省级层面通过法律明确学徒最低工资标准、学徒培养期间的基本医疗等社会保障水平。明确学徒个体在培养过程中的基本义务，明确培养要求，规范其行为。三是加快深化学徒制培养模式下的“三教改革”，提升学徒培养质量。以课程内容与职业标准对接为核心，以基于职业能力分析提炼典型工作任务及能力要求为标准，融入企业新技术新工艺，系统开发岗位培养课程，重构学徒培养课程体系；突出职业岗位需要的能力和知识，充分发挥企业育人主体作用，以能力为导向、任务为驱动，将实践能力培养作为教学的重心改革教材；组建校企深度融合、行业认可的双师结构专业团队，加快基于工作的学习教学方法改革，大力推进“做中学”“做中教”。通过上述举措，全面提升学徒制微观治理能力。
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